崇明長(zhǎng)興島律師談構(gòu)成程序違法決定

　　查明被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。人民法院在確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限時(shí)，雖然擁有一定的裁量權(quán)，但該權(quán)力的行使并非不受限制，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限;如法律規(guī)范未對(duì)履行期限作出明確規(guī)定的，人民法院應(yīng)結(jié)合個(gè)案具體情況，考量相關(guān)因素后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定，確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限。一旦人民法院確定了行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限，即便該期限與法律、法規(guī)所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權(quán)，進(jìn)而在案件審理中擁有最終確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限的權(quán)力，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)人民法院確定的履責(zé)期限作出相關(guān)行政處理決定。除非存在正當(dāng)事由或不可抗力，行政機(jī)關(guān)超過(guò)該期限作出行政決定的，構(gòu)成程序違法。
 

　　基本案情：原告啟東市發(fā)圣船舶工程有限公司 (以下簡(jiǎn)稱發(fā)圣公司)因與被告啟東市人民政府(以下簡(jiǎn)稱啟東市政府)、南通市人民政府(以下簡(jiǎn)稱南通市政府)發(fā)生渡口行政許可及行政復(fù)議糾紛，向江蘇省南通市中級(jí)人民法院提起訴訟。
 

　　原告發(fā)圣公司訴稱，啟東北新鎮(zhèn)至啟隆鄉(xiāng)長(zhǎng)江段上原設(shè)有汽渡，并一直由原告經(jīng)營(yíng)，后因周邊進(jìn)行圍墾致原汽渡被啟東市政府撤銷，現(xiàn)完全符合重新設(shè)置渡口的條件。被告啟東市政府未許可其設(shè)置渡口的申請(qǐng)違法，主要表現(xiàn)在：1.啟東市政府違法適用《江蘇省渡口管理辦法》等下位法的規(guī)定，違法增設(shè)渡船、船員等行政許可條件;2.原告的汽渡船證書過(guò)期失效及碼頭被拆除系因該市政府圍墾行為等所致;3.海事部門、交通部門要求啟東市政府進(jìn)一步進(jìn)行可行性及必要性研究，其未予組織研究即行作出決定違法;4.啟東市政府未在生效判決確定的期限內(nèi)作出行政決定，行政程序違法;5.被告南通市政府復(fù)議后維持啟東市政府作出的啟政許不準(zhǔn)字[2017]第1號(hào)不予行政許可決定(以下簡(jiǎn)稱《1號(hào)不予許可決定》)不當(dāng)。綜上，請(qǐng)求判決：1.確認(rèn)《1號(hào)不予許可決定》違法并予撤銷;2.撤銷南通市政府作出的[2017]通行復(fù)第88號(hào)行政復(fù)議決定書(以下簡(jiǎn)稱《88號(hào)復(fù)議決定》)。
 

　　被告啟東市政府辯稱：1.原告發(fā)圣公司申請(qǐng)材料中無(wú)碼頭設(shè)置選址資料、渡口設(shè)置可行性研究報(bào)告，也未能提供有效的船舶、碼頭的證明文件;2.原告申請(qǐng)?jiān)O(shè)置渡口的地段安全隱患嚴(yán)重，不符合設(shè)置渡口的條件;3.海事部門明確案涉地段附近已建有崇啟大橋，且存在嚴(yán)重安全隱患，故案涉長(zhǎng)江段上不具有設(shè)置渡口的必要性和可行性;4.啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》認(rèn)定事實(shí)依據(jù)充分;5.啟東市政府在答復(fù)過(guò)程中征求海事部門意見及要求原告補(bǔ)正材料的期間應(yīng)當(dāng)扣除，故啟東市政府的答復(fù)期限并未超過(guò)生效判決的規(guī)定。請(qǐng)求二審法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求被告南通市政府辯稱：原告發(fā)圣公司不符合渡口設(shè)置的法定條件，被告啟東市政府所作《1號(hào)不予許可決定》合法;南通市政府復(fù)議程序合法，復(fù)議結(jié)果適當(dāng)。請(qǐng)求二審法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
 

　　江蘇省南通市中級(jí)人民法院一審查明：啟東紅陽(yáng)港至啟東市啟隆鄉(xiāng)的長(zhǎng)江段原設(shè)有汽渡，原告發(fā)圣公司原為該汽渡的車客渡船運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)者。2011年，汽渡沿岸進(jìn)行了圍墾，汽渡南岸的啟隆碼頭被拆除。此后，該汽渡停止運(yùn)營(yíng)。2012年5月 10日，被告啟東市政府作出啟政復(fù)[2012] 19號(hào)《市政府關(guān)于同意撤回紅陽(yáng)港和興隆沙渡口設(shè)置的批復(fù)》，以崇啟大橋建成通車、渡口存在的必要性已消失，以及渡口北岸有一條約300米的暗沙，嚴(yán)重影響渡船安全航行，自2010年以來(lái)該渡口已發(fā)生三起船舶擱淺險(xiǎn)情，安全隱患嚴(yán)峻為由，撤回了該渡口設(shè)置的行政許可。2014年，發(fā)圣公司就汽渡重設(shè)及復(fù)航事項(xiàng)向啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府提出了書面報(bào)告。2014年10月13日，啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府根據(jù)發(fā)圣公司的申請(qǐng)，向啟東市政府提交了《關(guān)于設(shè)立啟東至啟隆鄉(xiāng)汽渡的申請(qǐng)》，建議重新開設(shè)啟東至啟隆的航線。啟東市政府當(dāng)時(shí)的分管領(lǐng)導(dǎo)在該申請(qǐng)上簽署了“請(qǐng)交通局按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，確保安全和運(yùn)營(yíng)規(guī)范”的意見。2015年，發(fā)圣公司再次提交了關(guān)于籌建和經(jīng)營(yíng)紅陽(yáng)港至興隆沙渡口的報(bào)告，啟東市政府未予答復(fù)。為此，發(fā)圣公司曾于2016年6月提起行政訴訟，江蘇省南通市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后，于2016年11月21日作出 (2016)蘇06行初86號(hào)行政判決，責(zé)令啟東市政府在判決生效后六十日內(nèi)作出答復(fù)。同月26日，啟東市政府收到該判決。
 

　　2016年12月12日，被告啟東市政府向原告發(fā)圣公司寄送了啟政補(bǔ)正告字[2016] 1號(hào)行政許可申請(qǐng)及材料補(bǔ)正告知書，要求發(fā)圣公司在7日內(nèi)按照《江蘇省渡口管理辦法》以及2011年修訂的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》)等的規(guī)定，補(bǔ)充提交汽車渡口設(shè)置可行性研究報(bào)告、渡口安全管理制度、渡船的船舶檢驗(yàn)證書、海事管理機(jī)構(gòu)意見書等材料。2016年12月29日、2017年1月5日，啟東市政府分別向中華人民共和國(guó)南通啟東海事處(以下簡(jiǎn)稱啟東海事處)、中華人民共和國(guó)崇明海事局(以下簡(jiǎn)稱崇明海事局)發(fā)送關(guān)于發(fā)圣公司申請(qǐng)籌建和經(jīng)營(yíng)紅陽(yáng)港至興隆沙渡口征求意見的函。2016年12月30日，啟東海事處作出回復(fù)，主要意見為：1.啟東市政府原建橋撤渡符合渡運(yùn)安全管理和交通事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略;2.渡口下游12公里左右已建有崇啟大橋，上游另設(shè)有渡口，新設(shè)渡口的必要性要進(jìn)一步研究，如新設(shè)會(huì)導(dǎo)致非理性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)渡口安全營(yíng)運(yùn)造成影響;3.長(zhǎng)江口渡運(yùn)安全隱患多，紅陽(yáng)港渡口位置處于岸線整治范圍，不利于恢復(fù)設(shè)置渡口，且沿岸線已在整治過(guò)程中，原紅陽(yáng)港渡口處于整治范圍內(nèi)。2017年1月11日，崇明海事局作出復(fù)函，主要內(nèi)容為：1.建橋撤渡符合國(guó)家交通發(fā)展戰(zhàn)略，崇啟大橋通車、2012年5月紅陽(yáng)港至興隆沙渡口停運(yùn)，北支水域車客船擱淺險(xiǎn)情明顯下降;2.長(zhǎng)江口北支下游水域水文通航條件復(fù)雜多變，暗沙、淺灘較多，且常年未經(jīng)掃測(cè)，新設(shè)渡口需進(jìn)行可行性研究和通航安全評(píng)估;3.長(zhǎng)江口北支水域無(wú)常駐應(yīng)急救援力量，設(shè)置渡口需考慮配套應(yīng)急救援船舶和設(shè)施。此外，啟東市政府還于2016年12月30日向啟東市交通運(yùn)輸局征求意見。2017年2月6日，啟東市交通運(yùn)輸局作出回復(fù)，主要意見為：根據(jù)《江蘇省渡口管理辦法》第八條的規(guī)定，渡口以必須設(shè)置為前提，故應(yīng)首先進(jìn)行必要性研究，在確定必要后，應(yīng)開展可行性研究，包括選址、岸線使用、通航安全評(píng)估等工作，可行性研究通過(guò)后設(shè)計(jì)、建造碼頭并確定具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)主體，方可批準(zhǔn)設(shè)渡。發(fā)圣公司具備渡運(yùn)能力和資質(zhì)，但目前尚未進(jìn)行必要性研究，且原碼頭已經(jīng)拆除，發(fā)圣公司提交的資料中，無(wú)新碼頭選址、建設(shè)等資料，無(wú)建設(shè)渡口的可行性研究報(bào)告，目前不具備批準(zhǔn)設(shè)渡的條件。2017年2月24日，啟東市政府向發(fā)圣公司作出《1號(hào)不予許可決定》。
 

　　原告發(fā)圣公司不服《1號(hào)不予許可決定》，于2017年3月10日向被告南通市政府申請(qǐng)復(fù)議。2017年3月13日，南通市政府收悉復(fù)議申請(qǐng)，并在同日向發(fā)圣公司郵寄了復(fù)議受理通知，向啟東市政府郵寄了答復(fù)通知。啟東市政府在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行了答復(fù)。2017年5月2日，南通市政府組織聽證會(huì)對(duì)案件進(jìn)行了審理。后因案情復(fù)雜，于2017年5月10日向雙方當(dāng)事人送達(dá)了延期審理通知書。2017年6月6日，南通市政府作出《88號(hào)復(fù)議決定》，認(rèn)為啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》符合渡口設(shè)置許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政程序亦無(wú)不當(dāng)，遂維持了《1號(hào)不予許可決定》。發(fā)圣公司不服，向法院提起本案訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)《1號(hào)不予許可決定》違法，并撤銷該決定和《88號(hào)復(fù)議決定》。
 

　　江蘇省南通市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要在于：
 

　　一、關(guān)于原告發(fā)圣公司是否符合渡口設(shè)置及運(yùn)營(yíng)條件問(wèn)題

　　長(zhǎng)江是我國(guó)重要的航運(yùn)通道，在長(zhǎng)江上設(shè)置渡口，應(yīng)當(dāng)具有必要性和可行性，并符合法律法規(guī)規(guī)定的條件。根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第三十五條、第三十六條，《江蘇省渡口管理辦法》第七條、第八條，中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》第五條、第六條、第七條的規(guī)定，渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一、設(shè)置渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級(jí)人民政府審批;縣級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見，并經(jīng)過(guò)所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)交通主管部門審查同意。二、渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以必須為前提，縣級(jí)人民政府在審批渡口的設(shè)置時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮安全因素。渡口的設(shè)置還應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1.選址應(yīng)當(dāng)在水流平緩、水深足夠、坡岸穩(wěn)定、視野開闊、適宜船舶?？康牡攸c(diǎn)，并遠(yuǎn)離危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、堆放場(chǎng)所;2.具備貨物裝卸、旅客上下的安全設(shè)施;3.配備必要的救生設(shè)備和專門管理人員;4.有合格的渡船;5.相應(yīng)資格的船員;6.有符合要求的碼頭;7.有相應(yīng)的安全管理制度;8.公路渡口應(yīng)當(dāng)有與公路相連接的符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的滿足渡運(yùn)量需要的道路;9.渡口應(yīng)當(dāng)根據(jù)其渡運(yùn)對(duì)象的種類、數(shù)量、水域情況和過(guò)渡要求，合理設(shè)置碼頭、引道，配置必要的指示標(biāo)志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設(shè)施。渡口引道的寬度、縱坡和碼頭的設(shè)置應(yīng)當(dāng)滿足相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　本案中，原紅陽(yáng)港至興隆沙渡口設(shè)置時(shí)，雖滿足上述條件，但該渡口設(shè)置后水文、水運(yùn)條件、安全設(shè)施和人員狀況已經(jīng)發(fā)生變化。原渡口已經(jīng)因渡口周邊有暗沙，自2010年以來(lái)該渡口已發(fā)生三起船舶擱淺險(xiǎn)情，渡口安全隱患日趨嚴(yán)峻，渡口上下游已經(jīng)建有崇啟大橋、渡口，案涉渡口設(shè)置因不具有必要性而被撤銷，原渡口南岸的碼頭也已經(jīng)拆除?，F(xiàn)原告發(fā)圣公司申請(qǐng)?jiān)谠撎幹匦略O(shè)置渡口，既未能提供渡口經(jīng)營(yíng)所必備的碼頭、齊全的安全管理制度等申請(qǐng)材料，也未就重設(shè)渡口進(jìn)行必要性、可行性研究。渡口周邊的海事部門即啟東海事處、崇明海事局以及渡口所在地的交通部門也未能審核同意發(fā)圣公司的申請(qǐng)。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定，發(fā)圣公司要求在原址附近重置渡口，不符合法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的條件。啟東市政府結(jié)合本案的實(shí)際情況，根據(jù)海事部門及交通部門的意見，裁量認(rèn)定目前重設(shè)渡口不具有可行性和必要性，不予批準(zhǔn)發(fā)圣公司的渡口設(shè)置申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。

　　需要說(shuō)明的是，渡口，是指設(shè)于河流、湖泊、水庫(kù)兩岸專供渡運(yùn)人、貨、車的場(chǎng)所及設(shè)施。渡口的設(shè)置及運(yùn)營(yíng)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括渡運(yùn)所需場(chǎng)地、碼頭、渡船及為渡運(yùn)服務(wù)的其他設(shè)施?！秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第五章中規(guī)定了渡口管理內(nèi)容，該條例對(duì)船舶、船員等管理內(nèi)容另行規(guī)定其他章節(jié)中，原告發(fā)圣公司以該條例第五章第三十六條中沒有規(guī)定渡船、船員等條件為由，主張《江蘇省渡口管理辦法》、中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》兩規(guī)章中關(guān)于渡船、船員等條件的規(guī)定屬于違反上位法，系增設(shè)行政許可條件的理由不能成立。此外，發(fā)圣公司申請(qǐng)渡口設(shè)置及運(yùn)營(yíng)，在具備必要性和可行性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地保證經(jīng)營(yíng)所須船舶、碼頭等符合規(guī)定，至于發(fā)圣公司的有關(guān)證書失效及碼頭被拆除的原因并不屬于本案審理的范疇。
 

　　二、關(guān)于被告啟東市政府行政行為程序是否合法問(wèn)題

　　被告啟東市政府根據(jù)生效的裁判文書，對(duì)原告發(fā)圣公司的申請(qǐng)事項(xiàng)全面進(jìn)行了審查，按《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第三十五條及《江蘇省渡口管理辦法》第七條第一款規(guī)定的程序征求了海事部門、交通部門的意見，作出不予行政許可決定后送達(dá)發(fā)圣公司，行政行為的程序并無(wú)明顯違法之處。需要指出的是，江蘇省南通市中級(jí)人民法院所作原判決因考慮啟東市政府作出答復(fù)前需要勘查及對(duì)發(fā)圣公司的申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，故限定其在判決生效后六十日內(nèi)作出答復(fù)。但本案所涉的渡口設(shè)置許可事項(xiàng)，根據(jù)上述行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，征求海事部門、交通主管部門的意見是行政許可必經(jīng)的前置程序。啟東市政府作為作出行政許可的職能機(jī)關(guān)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。且相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章并未對(duì)被征求意見的機(jī)關(guān)何時(shí)作出答復(fù)作出明確規(guī)定，被征求意見的單位何時(shí)作出答復(fù)，并非啟東市政府所能控制的期限，故啟東市政府提出的上述期限應(yīng)予扣除的主張，屬于正當(dāng)、合理的事由，應(yīng)予支持。發(fā)圣公司認(rèn)為啟東市政府的行政行為超過(guò)法定期限，并據(jù)此提出行政行為程序違法的主張不能成立。
 

　　三、關(guān)于被告南通市政府行政復(fù)議程序是否合法問(wèn)題

　　被告南通市政府收到發(fā)圣公司的復(fù)議申請(qǐng)后，依法予以受理，通知啟東市政府答復(fù)，并組織聽證會(huì)聽取了雙方當(dāng)事人的意見，因案情復(fù)雜經(jīng)審批延期后，作出《88號(hào)復(fù)議決定》，并送達(dá)雙方當(dāng)事人，行政復(fù)議程序合法，復(fù)議結(jié)果適當(dāng)。綜上，被告啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》及被告南通市政府作出的《88號(hào)復(fù)議決定》認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，行政程序合法。原告發(fā)圣公司的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。江蘇省南通市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，于2017年 12月18日判決如下：駁回原告發(fā)圣公司的訴訟請(qǐng)求。

　　發(fā)圣公司不服一審判決，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴稱：1.被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽(yáng)港渡口復(fù)航，此系行政允諾，應(yīng)當(dāng)遵守;2.一審法院曾作出判決，責(zé)令被上訴人啟東市政府在判決書生效后六十日內(nèi)對(duì)其設(shè)置渡口的申請(qǐng)作出答復(fù)，該市政府超出上述期限作出《1號(hào)不予許可決定》，屬于程序違法;3.本案糾紛涉及渡口管理，應(yīng)當(dāng)適用《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，一審法院援引《江蘇省渡口管理辦法》系適用法律錯(cuò)誤;4.一審法院未對(duì)上訴人提供的部分證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，審理程序違法;5.上訴人符合渡口設(shè)置及運(yùn)營(yíng)條件，相關(guān)擱淺險(xiǎn)情是因啟東市政府不落實(shí)航道疏浚職責(zé)導(dǎo)致;6.復(fù)航是便民措施，設(shè)渡具有必要性。請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請(qǐng)求。
 

　　被上訴人啟東市政府答辯稱，其從來(lái)沒有承諾過(guò)允許上訴人發(fā)圣公司復(fù)航，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚;根據(jù)法律規(guī)定，其在作出許可決定前必須征求相關(guān)機(jī)關(guān)的意見，故作出的《1號(hào)不予許可決定》未超過(guò)法院生效判決所確定的六十日期限。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。被上訴人南通市政府答辯稱，《88號(hào)復(fù)議決定》程序合法;一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)二審，確認(rèn)了一審查明的事實(shí)。江蘇省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：
 

　　一、關(guān)于被上訴人啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》是否具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)問(wèn)題

　　《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第三十五條、第三十六條規(guī)定，設(shè)置或者撤銷渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級(jí)人民政府審批;縣級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見。渡口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)選址應(yīng)當(dāng)在水流平緩、水深足夠、坡岸穩(wěn)定、視野開闊、適宜船舶?？康牡攸c(diǎn)，并遠(yuǎn)離危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、堆放場(chǎng)所; (二)具備貨物裝卸、旅客上下的安全設(shè)施; (三)配備必要的救生設(shè)備和專門管理人員?！督K省渡口管理辦法》第八條規(guī)定，渡口以必須設(shè)置為前提，并應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有合格的渡船;(二)有相應(yīng)資格的船員;(三)有符合要求的碼頭;(四)有相應(yīng)的安全管理制度;(五)公路渡口應(yīng)當(dāng)有與公路相連接的符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的滿足渡運(yùn)量需要的道路。渡口應(yīng)當(dāng)設(shè)置在河勢(shì)穩(wěn)定、岸平水緩、河道寬暢、上下方便的地方。不得在狹窄、彎曲、水流湍急的河段上設(shè)渡，不得在易燃易爆生產(chǎn)場(chǎng)所和倉(cāng)庫(kù)地設(shè)渡。本案中，被上訴人啟東市政府依據(jù)(2016)蘇06行初86號(hào)行政判決啟動(dòng)相關(guān)程序，對(duì)上訴人發(fā)圣公司申請(qǐng)渡口行政許可進(jìn)行審查處理，并根據(jù)上述法律規(guī)范的規(guī)定，分別向啟東海事處、崇明海事局和啟東市交通運(yùn)輸局發(fā)函，了解上述專業(yè)機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)置渡口的意見。啟東海事處和崇明海事局的反饋意見表明，因附近已建有崇啟大橋，欲設(shè)置渡口地的上游亦另設(shè)有渡口，故新設(shè)渡口的必要性不強(qiáng)，且考慮到長(zhǎng)江口北支下游水域水文及通航條件復(fù)雜多變，暗沙淺灘較多，目前無(wú)常駐應(yīng)急救援力量，新設(shè)渡口安全隱患大等因素，發(fā)圣公司不具備申請(qǐng)?jiān)O(shè)置紅陽(yáng)港至興隆沙渡口的條件。啟東市交通運(yùn)輸局在《關(guān)于發(fā)圣船舶工程有限公司申請(qǐng)籌建和經(jīng)營(yíng)紅陽(yáng)港至興隆沙渡口征求意見的回復(fù)》中也明確表示發(fā)圣公司不具備設(shè)置渡口的條件。由于渡口設(shè)置涉及較強(qiáng)的專業(yè)性問(wèn)題，人民法院在對(duì)被訴行政行為涉及專業(yè)性問(wèn)題審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承司法的謙抑性，尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷權(quán)。本案中啟東市政府收到發(fā)圣公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)置渡口的材料后，依法向啟東海事處、崇明海事局以及啟東市交通運(yùn)輸局征求意見，并根據(jù)上述專門機(jī)關(guān)出具的意見，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，作出不準(zhǔn)許發(fā)圣公司申請(qǐng)的決定，其已盡到法定的、審慎的審查義務(wù)。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。
 

　　　二、關(guān)于被上訴人啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》程序是否合法問(wèn)題

　　本案中，各方當(dāng)事人對(duì)被上訴人啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》程序是否合法存在較大爭(zhēng)議。上訴人發(fā)圣公司認(rèn)為，一審法院作出的(2016)蘇06行初86號(hào)行政判決責(zé)令啟東市政府在判決生效后六十日內(nèi)對(duì)其設(shè)置渡口的申請(qǐng)作出答復(fù)，但該市政府作出《1號(hào)不予許可決定》的時(shí)間明顯超過(guò)了上述判決所確定的期限，屬于程序違法。啟東市政府認(rèn)為，扣除上訴期和向有關(guān)機(jī)關(guān)征求意見的合理時(shí)間，其作出《1號(hào)不予許可決定》未超過(guò)生效判決確定的六十日期限，不構(gòu)成違法。被上訴人南通市政府同意啟東市政府的觀點(diǎn)。

　　二審法院認(rèn)為，本案在卷證據(jù)顯示， 2016年11月26日，被上訴人啟東市政府收到一審法院(2016)蘇06行初86號(hào)行政判決，后于2017年2月24日作出《1號(hào)不予許可決定》。在二審法院庭審中，上訴人發(fā)圣公司和被上訴人啟東市政府均認(rèn)可，啟東市政府在2017年2月28日向發(fā)圣公司直接送達(dá)了《1號(hào)不予許可決定》。單從時(shí)間上看，啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》確實(shí)超過(guò)了人民法院生效判決確定的六十日期限，但判斷該行為是否構(gòu)成程序違法，還需要考慮多種因素?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，查明被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。人民法院在確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限時(shí)，雖然擁有一定的裁量權(quán)，但該權(quán)力的行使并非不受限制，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限;如法律規(guī)范未對(duì)履行期限作出明確規(guī)定的，人民法院應(yīng)結(jié)合個(gè)案具體情況，考量相關(guān)因素后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定，確定行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限。一旦人民法院確定了行政機(jī)關(guān)的履責(zé)期限，即便該期限與法律、法規(guī)所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權(quán)，進(jìn)而在案件審理中擁有最終確定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限的權(quán)力，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)人民法院確定的履責(zé)期限作出相關(guān)行政處理決定。除非存在正當(dāng)事由或不可抗力，行政機(jī)關(guān)超過(guò)該期限作出行政決定的，構(gòu)成程序違法。就本案而言，啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》并未超過(guò)法定期限，主要理由如下：

　　(一)被上訴人啟東市政府履行法定職責(zé)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)從一審法院(2016)蘇06行初 86號(hào)行政判決生效之日起計(jì)算。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十二條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：1.申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知申請(qǐng)人不受理;2.申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng);3.申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正;4.申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理;5.申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)。為了督促行政機(jī)關(guān)盡快對(duì)申請(qǐng)材料作出審查，避免拖延，《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的受理期限作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，要求許可機(jī)關(guān)快速處理當(dāng)事人的行政許可申請(qǐng)。如果存在申請(qǐng)材料不齊全的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)材料之日起五日內(nèi)一次性告知申請(qǐng)人補(bǔ)正。超過(guò)五日而未告知的，視為已經(jīng)受理了當(dāng)事人的許可申請(qǐng)。本案中，上訴人發(fā)圣公司曾于2014年提出設(shè)置渡口的申請(qǐng)，啟東市政府當(dāng)時(shí)的分管領(lǐng)導(dǎo)在該申請(qǐng)上簽署“請(qǐng)交通局按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，確保安全和運(yùn)營(yíng)規(guī)范”的意見。此后，發(fā)圣公司又提出了申請(qǐng)，但啟東市政府直至發(fā)圣公司2016年6月提起不履行法定職責(zé)之訴時(shí)，一直未向該公司作出答復(fù)。依據(jù)上述法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定啟東市政府已經(jīng)受理了發(fā)圣公司的申請(qǐng)。雖然啟東市政府曾于 2016年12月12日向發(fā)圣公司發(fā)出補(bǔ)正通知，要求補(bǔ)充提交相關(guān)材料，但該補(bǔ)正行為并不影響啟東市政府已經(jīng)受理了發(fā)圣公司行政許可申請(qǐng)的認(rèn)定。因此，啟東市政府履行法定職責(zé)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)從一審法院 (2016)蘇06行初86號(hào)行政判決生效之日起計(jì)算。

　　(二)被上訴人啟東市政府履行案涉法定職責(zé)所需征求意見的時(shí)間應(yīng)當(dāng)扣除?！秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定，設(shè)置或者撤銷渡口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)渡口所在地的縣級(jí)人民政府審批;縣級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)的意見?！督K省渡口管理辦法》第七條第一款規(guī)定，渡口的設(shè)置、遷移與撤銷應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)交通主管部門審查同意后，報(bào)所在地同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。本案所涉及的渡口設(shè)置事關(guān)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全等重大公共利益，應(yīng)當(dāng)征求海事等機(jī)關(guān)的意見。在江面寬闊、航運(yùn)繁忙、水文條件復(fù)雜的長(zhǎng)江下游設(shè)置渡口，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取相關(guān)專業(yè)機(jī)關(guān)的評(píng)審意見。因此，征求海事等機(jī)關(guān)的意見是啟東市政府在處理渡口申請(qǐng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的法定程序?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第四十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在本節(jié)規(guī)定的期限內(nèi)?！督K省行政程序規(guī)定》第六十六條第三款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定期限或者承諾期限內(nèi)，非因法定或者正當(dāng)事由，雖然啟動(dòng)行政執(zhí)法程序但是未及時(shí)作出行政執(zhí)法決定的，屬于拖延履行法定職責(zé)。根據(jù)上述規(guī)定，啟東市政府在作出行政許可之前，應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)行政機(jī)關(guān)意見，但現(xiàn)行法律規(guī)范并未對(duì)渡口設(shè)置相關(guān)部門何時(shí)反饋征求意見作出明確規(guī)定。本案中，啟東市政府于 2016年12月29日、2016年12月30日和 2017年1月5日相繼向啟東海事處、啟東市交通運(yùn)輸局和崇明海事局發(fā)出函件，就上訴人發(fā)圣公司申請(qǐng)籌建和經(jīng)營(yíng)紅陽(yáng)港至興隆沙渡口征求意見，上述三個(gè)單位分別于 2016年12月30日、2017年2月6日和2017年1月11日作出回復(fù)。被上訴人啟東市政府收到相關(guān)回復(fù)意見后，于2017年2月24日作出《1號(hào)不予許可決定》，并于同年2月 28向發(fā)圣公司送達(dá)。依照上述法律規(guī)定審查相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，啟東市政府征求意見符合法律規(guī)定，且所用時(shí)間在合理范圍之內(nèi)?？鄢显V期和征求意見的時(shí)間，啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》并未超過(guò)生效判決所確定的六十日期限，行政程序合法。
 

　　三、關(guān)于是否存在啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽(yáng)港渡口復(fù)航問(wèn)題

　　“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”是訴訟的基本原則。上訴人發(fā)圣公司主張被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽(yáng)港渡口復(fù)航，應(yīng)當(dāng)對(duì)此負(fù)有舉證責(zé)任。但在本案一、二審審理過(guò)程中，發(fā)圣公司均未能提供充分證據(jù)證明啟東市政府或其職能部門曾作出過(guò)上述承諾。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為發(fā)圣公司的該主張缺乏事實(shí)根據(jù)，依法不予支持。

　　四、關(guān)于《88號(hào)復(fù)議決定》合法性問(wèn)題

　　《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定，行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持。該法第三十一條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人;但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)三十日。本案中，上訴人發(fā)圣公司不服《1號(hào)不予許可決定》申請(qǐng)行政復(fù)議，被上訴人南通市政府于2017年3月13日收悉復(fù)議申請(qǐng)。因案情復(fù)雜，南通市政府決定延期審理，并于2017年5月10日向雙方當(dāng)事人送達(dá)了延期審理通知書。經(jīng)審理，南通市政府于2017年6月6日作出《88號(hào)復(fù)議決定》，認(rèn)定被上訴人啟東市政府作出的《1號(hào)不予許可決定》符合渡口設(shè)置許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政程序亦無(wú)不當(dāng)，作出維持《1號(hào)不予許可決定》的行政復(fù)議決定符合上述法律規(guī)定。

　　裁判結(jié)果：此外，本案在卷的2017年9月13日一審?fù)徆P錄證明，一審法院當(dāng)庭組織了各方當(dāng)事人對(duì)上訴人發(fā)圣公司提交的與《1號(hào)不予許可決定》相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。上訴人提交的(2016)蘇06行初86號(hào)行政判決書、《1號(hào)不予許可決定》以及《88號(hào)復(fù)議決定》分別系生效的人民法院裁判文書和本案被訴行政行為，其真實(shí)性為各方當(dāng)事人所認(rèn)可，一審法院未在庭審中對(duì)此進(jìn)行質(zhì)證并無(wú)不當(dāng)。發(fā)圣公司稱一審法院未對(duì)其提供的部分證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，審理程序違法的主張缺乏事實(shí)根據(jù)。
 

　　需要指出的是，本案一審行政判決書第七頁(yè)第五行中“在7日內(nèi)按照《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》”的表述不準(zhǔn)確。在卷證據(jù)顯示，被上訴人啟東市政府于2016年12月12日向上訴人發(fā)圣公司寄送了啟政補(bǔ)正告字[2016]1號(hào)行政許可申請(qǐng)及材料補(bǔ)正告知書，要求發(fā)圣公司于 2016年12月27日前補(bǔ)正相關(guān)材料。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定一審判決書對(duì)此表述有誤，應(yīng)予以糾正。綜上，上訴人發(fā)圣公司的上訴理由和請(qǐng)求不能成立。江蘇省高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定，于2020年8月19日判決如下：駁回上訴，維持原判。本判決為終審判決。上海行政訴訟律師解答