最高人民法院 最高人民檢察院 公安部
印發《關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》的通知
高檢會〔2019〕2號
各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳（局），解放軍軍事法院、解放軍軍事檢察院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院、新疆生產建設兵團人民檢察院、公安局：
為依法懲治非法吸收公眾存款、集資詐騙等非法集資犯罪活動，維護國家金融管理秩序，保護公民、法人和其他組織合法權益，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部現聯合印發《關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》，請認真貫徹執行。
最 高 人 民 法 院 最 高 人 民 檢 察 院 公 安 部
2019年1月30日
最高人民法院 最高人民檢察院 公安部
《關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》
為依法懲治非法吸收公眾存款、集資詐騙等非法集資犯罪活動，維護國家金融管理秩序，保護公民、法人和其他組織合法權益，根據刑法、刑事訴訟法等法律規定，結合司法實踐，現就辦理非法吸收公眾存款、集資詐騙等非法集資刑事案件有關問題提出以下意見：
一、關于非法集資的“非法性”認定依據問題
人民法院、人民檢察院、公安機關認定非法集資的“非法性”，應當以國家金融管理法律法規作為依據。對于國家金融管理法律法規僅作原則性規定的，可以根據法律規定的精神并參考中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會等行政主管部門依照國家金融管理法律法規制定的部門規章或者國家有關金融管理的規定、辦法、實施細則等規范性文件的規定予以認定。
二、關于單位犯罪的認定問題
單位實施非法集資犯罪活動，全部或者大部分違法所得歸單位所有的，應當認定為單位犯罪。
個人為進行非法集資犯罪活動而設立的單位實施犯罪的，或者單位設立后，以實施非法集資犯罪活動為主要活動的，不以單位犯罪論處，對單位中組織、策劃、實施非法集資犯罪活動的人員應當以自然人犯罪依法追究刑事責任。
判斷單位是否以實施非法集資犯罪活動為主要活動，應當根據單位實施非法集資的次數、頻度、持續時間、資金規模、資金流向、投入人力物力情況、單位進行正當經營的狀況以及犯罪活動的影響、后果等因素綜合考慮認定。
三、關于涉案下屬單位的處理問題
辦理非法集資刑事案件中，人民法院、人民檢察院、公安機關應當全面查清涉案單位，包括上級單位（總公司、母公司）和下屬單位（分公司、子公司）的主體資格、層級、關系、地位、作用、資金流向等，區分情況依法作出處理。
上級單位已被認定為單位犯罪，下屬單位實施非法集資犯罪活動，且全部或者大部分違法所得歸下屬單位所有的，對該下屬單位也應當認定為單位犯罪。上級單位和下屬單位構成共同犯罪的，應當根據犯罪單位的地位、作用，確定犯罪單位的刑事責任。
上級單位已被認定為單位犯罪，下屬單位實施非法集資犯罪活動，但全部或者大部分違法所得歸上級單位所有的，對下屬單位不單獨認定為單位犯罪。下屬單位中涉嫌犯罪的人員，可以作為上級單位的其他直接責任人員依法追究刑事責任。
上級單位未被認定為單位犯罪，下屬單位被認定為單位犯罪的，對上級單位中組織、策劃、實施非法集資犯罪的人員，一般可以與下屬單位按照自然人與單位共同犯罪處理。
上級單位與下屬單位均未被認定為單位犯罪的，一般以上級單位與下屬單位中承擔組織、領導、管理、協調職責的主管人員和發揮主要作用的人員作為主犯，以其他積極參加非法集資犯罪的人員作為從犯，按照自然人共同犯罪處理。
四、關于主觀故意的認定問題
認定犯罪嫌疑人、被告人是否具有非法吸收公眾存款的犯罪故意，應當依據犯罪嫌疑人、被告人的任職情況、職業經歷、專業背景、培訓經歷、本人因同類行為受到行政處罰或者刑事追究情況以及吸收資金方式、宣傳推廣、合同資料、業務流程等證據，結合其供述，進行綜合分析判斷。
犯罪嫌疑人、被告人使用詐騙方法非法集資，符合《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規定的，可以認定為集資詐騙罪中“以非法占有為目的”。
辦案機關在辦理非法集資刑事案件中，應當根據案件具體情況注意收集運用涉及犯罪嫌疑人、被告人的以下證據：是否使用虛假身份信息對外開展業務；是否虛假訂立合同、協議；是否虛假宣傳，明顯超出經營范圍或者夸大經營、投資、服務項目及盈利能力；是否吸收資金后隱匿、銷毀合同、協議、賬目；是否傳授或者接受規避法律、逃避監管的方法，等等。
五、關于犯罪數額的認定問題
非法吸收或者變相吸收公眾存款構成犯罪，具有下列情形之一的，向親友或者單位內部人員吸收的資金應當與向不特定對象吸收的資金一并計入犯罪數額：
（一）在向親友或者單位內部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的；
（二）以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內部人員，并向其吸收資金的；
（三）向社會公開宣傳，同時向不特定對象、親友或者單位內部人員吸收資金的。
非法吸收或者變相吸收公眾存款的數額，以行為人所吸收的資金全額計算。集資參與人收回本金或者獲得回報后又重復投資的數額不予扣除，但可以作為量刑情節酌情考慮。
六、關于寬嚴相濟刑事政策把握問題
辦理非法集資刑事案件，應當貫徹寬嚴相濟刑事政策，依法合理把握追究刑事責任的范圍，綜合運用刑事手段和行政手段處置和化解風險，做到懲處少數、教育挽救大多數。要根據行為人的客觀行為、主觀惡性、犯罪情節及其地位、作用、層級、職務等情況，綜合判斷行為人的責任輕重和刑事追究的必要性，按照區別對待原則分類處理涉案人員，做到罰當其罪、罪責刑相適應。
重點懲處非法集資犯罪活動的組織者、領導者和管理人員，包括單位犯罪中的上級單位（總公司、母公司）的核心層、管理層和骨干人員，下屬單位（分公司、子公司）的管理層和骨干人員，以及其他發揮主要作用的人員。
對于涉案人員積極配合調查、主動退贓退賠、真誠認罪悔罪的，可以依法從輕處罰；其中情節輕微的，可以免除處罰；情節顯著輕微、危害不大的，不作為犯罪處理。
七、關于管轄問題
跨區域非法集資刑事案件按照《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發〔2015〕59號）確定的工作原則辦理。如果合并偵查、訴訟更為適宜的，可以合并辦理。
辦理跨區域非法集資刑事案件，如果多個公安機關都有權立案偵查的，一般由主要犯罪地公安機關作為案件主辦地，對主要犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴；由其他犯罪地公安機關作為案件分辦地根據案件具體情況，對本地區犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴。
管轄不明或者有爭議的，按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，由其共同的上級公安機關協調確定或者指定有關公安機關作為案件主辦地立案偵查。需要提請批準逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由分別立案偵查的公安機關所在地的人民檢察院、人民法院受理。
對于重大、疑難、復雜的跨區域非法集資刑事案件，公安機關應當在協調確定或者指定案件主辦地立案偵查的同時，通報同級人民檢察院、人民法院。人民檢察院、人民法院參照前款規定，確定主要犯罪地作為案件主辦地，其他犯罪地作為案件分辦地，由所在地的人民檢察院、人民法院負責起訴、審判。
本條規定的“主要犯罪地”，包括非法集資活動的主要組織、策劃、實施地，集資行為人的注冊地、主要營業地、主要辦事機構所在地，集資參與人的主要所在地等。
八、關于辦案工作機制問題
案件主辦地和其他涉案地辦案機關應當密切溝通協調，協同推進偵查、起訴、審判、資產處置工作，配合有關部門最大限度追贓挽損。
案件主辦地辦案機關應當統一負責主要犯罪嫌疑人、被告人涉嫌非法集資全部犯罪事實的立案偵查、起訴、審判，防止遺漏犯罪事實；并應就全案處理政策、追訴主要犯罪嫌疑人、被告人的證據要求及訴訟時限、追贓挽損、資產處置等工作要求，向其他涉案地辦案機關進行通報。其他涉案地辦案機關應當對本地區犯罪嫌疑人、被告人涉嫌非法集資的犯罪事實及時立案偵查、起訴、審判，積極協助主辦地處置涉案資產。
案件主辦地和其他涉案地辦案機關應當建立和完善證據交換共享機制。對涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的證據，一般由案件主辦地辦案機關負責收集，其他涉案地提供協助。案件主辦地辦案機關應當及時通報接收涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的證據材料的程序及要求。其他涉案地辦案機關需要案件主辦地提供證據材料的，應當向案件主辦地辦案機關提出證據需求，由案件主辦地收集并依法移送。無法移送證據原件的，應當在移送復制件的同時，按照相關規定作出說明。
九、關于涉案財物追繳處置問題
辦理跨區域非法集資刑事案件，案件主辦地辦案機關應當及時歸集涉案財物，為統一資產處置做好基礎性工作。其他涉案地辦案機關應當及時查明涉案財物，明確其來源、去向、用途、流轉情況，依法辦理查封、扣押、凍結手續，并制作詳細清單，對扣押款項應當設立明細賬，在扣押后立即存入辦案機關唯一合規賬戶，并將有關情況提供案件主辦地辦案機關。
人民法院、人民檢察院、公安機關應當嚴格依照刑事訴訟法和相關司法解釋的規定，依法移送、審查、處理查封、扣押、凍結的涉案財物。對審判時尚未追繳到案或者尚未足額退賠的違法所得，人民法院應當判決繼續追繳或者責令退賠，并由人民法院負責執行，處置非法集資職能部門、人民檢察院、公安機關等應當予以配合。
人民法院對涉案財物依法作出判決后，有關地方和部門應當在處置非法集資職能部門統籌協調下，切實履行協作義務，綜合運用多種手段，做好涉案財物清運、財產變現、資金歸集、資金清退等工作，確保最大限度減少實際損失。
根據有關規定，查封、扣押、凍結的涉案財物，一般應在訴訟終結后返還集資參與人。涉案財物不足全部返還的，按照集資參與人的集資額比例返還。退賠集資參與人的損失一般優先于其他民事債務以及罰金、沒收財產的執行。
十、關于集資參與人權利保障問題
集資參與人，是指向非法集資活動投入資金的單位和個人，為非法集資活動提供幫助并獲取經濟利益的單位和個人除外。
人民法院、人民檢察院、公安機關應當通過及時公布案件進展、涉案資產處置情況等方式，依法保障集資參與人的合法權利。集資參與人可以推選代表人向人民法院提出相關意見和建議；推選不出代表人的，人民法院可以指定代表人。人民法院可以視案件情況決定集資參與人代表人參加或者旁聽庭審，對集資參與人提起附帶民事訴訟等請求不予受理。
十一、關于行政執法與刑事司法銜接問題
處置非法集資職能部門或者有關行政主管部門，在調查非法集資行為或者行政執法過程中，認為案情重大、疑難、復雜的，可以商請公安機關就追訴標準、證據固定等問題提出咨詢或者參考意見；發現非法集資行為涉嫌犯罪的，應當按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等規定，履行相關手續，在規定的期限內將案件移送公安機關。
人民法院、人民檢察院、公安機關在辦理非法集資刑事案件過程中，可商請處置非法集資職能部門或者有關行政主管部門指派專業人員配合開展工作，協助查閱、復制有關專業資料，就案件涉及的專業問題出具認定意見。涉及需要行政處理的事項，應當及時移交處置非法集資職能部門或者有關行政主管部門依法處理。
十二、關于國家工作人員相關法律責任問題
國家工作人員具有下列行為之一，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任：
（一）明知單位和個人所申請機構或者業務涉嫌非法集資，仍為其辦理行政許可或者注冊手續的；
（二）明知所主管、監管的單位有涉嫌非法集資行為，未依法及時處理或者移送處置非法集資職能部門的；
（三）查處非法集資過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的；
（四）徇私舞弊不向司法機關移交非法集資刑事案件的；
（五）其他通過職務行為或者利用職務影響，支持、幫助、縱容非法集資的
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