上海律師咨詢:新司法解釋對行政協議履約能力影響及風險分析提示

　　2019年12月，最高人民對于法院可以發布《最高人民法院關于審理行政協議案件若干重大問題的規定》（以下稱“新行政協議司法解釋”），其中中國第一條規定“行政機關為了能夠實現教育行政資源管理系統或者社會公共文化服務質量目標。上海律師咨詢為您解答一下有關的情況。

　　公民、法人或者沒有其他學生組織協商訂立的具有行政法上權利義務教學內容的協議，屬于一個行政訴訟法第十二條第一款第十一項技術規定的行政協議”。隨后該司法解釋第二條和第三條對行政協議數據進行分析列舉。

　　其中，《政府和社會資本合作協議》(簡稱“PPP協議”)首次被司法解釋明確納入行政協議范疇，但附有“符合本規定第一條規定”的前提。

　　那么，何種PPP協議屬于中國行政管理協議，以及新行政協議進行司法解釋企業對于PPP協議的履約將造成何種影響，仍需提高我們可以細分辨析。

　　一、行政協議的主要識別特征

　　（一）行政協議特征

　　1、主體確定性。

　　行政協議是行政主體與行政相對人之間簽訂的協議，行政協議根據各自不同的角色賦予不同的義務。

　　2、協商有限性。

　　行政協議既不像民事合同那樣完全自主，也不像單方面行政行為那樣在自由裁量權上受到限制。

　　3、目標公益性。

　　行政服務協議發起方為負有行政資源管理工作職責的行政權力機關，并不以相對人的主動為締約條件，區別于民事合同締約過程。此外，行政機關還享有國家行政優益權，此權益是出于環境保護主義社會發展公共經濟利益的目的。

　　（二）行政協議的識別

　　基于上述特征，具體案件中對行政協議的認定主要集中在協議主體、協議內容、協議目的三個方面。

　　1、協議主體。

　　行政協議的恒定主體是行政機關，只有當且僅當行政機關與公民、法人或其他組織簽訂協議時，行政協議才可能成為行政協議。法院通常將主體作為第一特征要素進行判斷。

　　例如，在大英縣 YJ 紙業股份有限公司訴四川省 Daying County 一案中，最高人民法院明確規定，行政協議的主要中華民國是行政協議的首要條件。但如果符合“行政主體”的要件，則不能視為行政協議。

　　2、協議內容。

　　與民事合同不同，行政協議更多地與社會公共利益相關。行政機關除了履行約定的義務外，還有法律監督義務。為了保護公共利益，行政機關往往要求行政協議的相對人保證公眾的知情權、公眾的平等權、公共服務的持續提供和公共服務的質量。

　　3、協議目標。

　　行政部門應根據法律賦予的職能和權力，通過行政協議體現行政意志和實現公共利益，而行政對應方應通過執行行政協議獲得一定的利益，并在一定程度上實現其社會價值。在行政協議中，行政部門實現了兩個主要目標: 直接目標和最終目標，前者是一個具體的行政目標，后者是公共利益最大化。

　　二、PPP協議法律性質之爭

　　在PPP項目實踐中，常用的"PPP協議 "分為廣義和狹義:狹義的PPP協議僅指PPP項目中簽訂的PPP項目合同。廣義的PPP協議是指項目參與方為了推進項目而簽訂的一系列合同文件，目的是通過協議的方式固定和維護政府與社會資本之間的關系。

　　三、PPP 協議的主要目的是公共福利

　　PPP 模式是一種新型的合作模式，旨在提高政府提供公共服務和基礎設施的效率，解決政府財政資金短缺問題，充分發揮社會資本的優勢，最終目標是公共利益最大化。政府既是公共利益的監督者和倡導者，又是公共利益的維護者。

　　根據《財政部關于政府和社會資本合作模式推廣應用有關問題的通知》(金彩〔2014〕76號)，政府和社會資本合作模式是在基礎設施和公共服務領域建立的長期合作關系。

　　以及《國家發展改革委關于政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)規定，政府和社會資本合作(PPP)是指政府為增強公共產品和服務的供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔、長期合作的關系。政府只能在基礎設施和公共領域。

　　然而，上海律師咨詢應當指出的是，公私伙伴關系協議雖然具有公共利益，但并不意味著排除對私人權益的保護，而是在兩者不發生沖突的情況下實現雙贏，在發生沖突的情況下，公共利益具有優先權，行政利益權在這種沖突情況下也大多得到行使。