嘉定南翔律師談“一行為一訴＂適用拆遷裁決

　　案件審理：上訴人馬生忠因訴寧夏××自治區固原市人民政府(以下簡稱固原市政府)行政批復、寧夏××自治區固原市住房和城鄉建設局房屋拆遷行政裁決一案，不服寧夏××自治區高級人民法院于2019年1月15日作出的(2019)寧行初1號行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。現已審理終結。原審法院于2018年10月12日收到馬生忠以固原市政府為被告的起訴狀。經該院釋明后，馬生忠于2019年1月14日變更起訴狀，增加原固原市建設局(現更名為固原市住房和城鄉建設局)為被告。馬生忠起訴稱：

　　(一)固原市政府于2003年3月18日出示《關于房屋拆遷補償基準價格及臨時安置補助標準的批復》(固政函〔2003〕3號，以下簡稱3號批復)中關于“房屋拆遷重置價"的行政批復行為，違反國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條和《寧夏××自治區城市房屋拆遷管理辦法》第二十七條的規定，在房屋拆遷評估中侵犯被拆遷人合法權益，應當給予認定該行政行為違法。


　　(二)被告屬于固原市2003年、2006年房屋征收部門，有權對該市房屋拆遷、安置補償制定措施，但在本案中以職權確定該市“房屋拆遷重置價"的3號批復和《關于規范房屋拆遷補償的通知》(固政發〔2006〕83號，以下簡稱83號通知)，停止執行該級人民政府常務會議討論通過并以第5號政府令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》規定的該市房屋拆遷補償方式，侵犯被拆遷人合法權益，其依法請求被告固原市政府予以賠償涉案被拆遷房屋自身補償金、臨時安置補助費用及因拆遷造成停業損失費的各項主張，有充分的證據證明。嘉定南翔律師故請求：1.判決確認固原市政府于2003年3月18日批復該市“房屋拆遷重置價"的行政行為違法;2.判決撤銷原固原市建設局固建裁字〔2006〕第02號房屋拆遷裁決書(以下簡稱02號拆遷裁決)的具體行為;3.判決確認固原市政府于2006年6月15日停止執行該級人民政府第5號令部分內容的行政行為違法;4.一并審查規范性文件，即83號通知和固政發〔2007〕87號通知(以下簡稱87號通知);5.一并解決安置被拆遷人(原告)居住生活問題;6.判決被告予以賠償兩次拆除其國有土地上房屋總建筑面積422.69平方米，曾經未按規定補償的各項損失合計3082631.25元;7.本案訴訟費用由被告全部承擔。

　　原審法院認為，當事人向人民法院提起行政訴訟，應在法定期限內主張權利。本案起訴人馬生忠相關房產的拆遷、安置事實及固原市政府、原固原市建設局相關行政行為均發生在2008年以前，涉案房產拆遷、安置過程中均有原固原市建設局作出的房屋拆遷裁決書和馬生忠與固原市市政公司簽訂的拆遷(安置)協議，且馬生忠已領取了相應拆遷安置補償款，并不存在馬生忠對相關行政行為內容不知曉的情形。《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。"起訴人馬生忠于2018年10月12日向人民法院提起訴訟，已經超過了法律規定的起訴期限且無正當理由。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款之規定，裁定對馬生忠的起訴不予立案。
 

　　馬生忠上訴稱，其起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條規定的起訴條件，原審法院不予立案確有錯誤。1.本案被訴行為系固原市政府因征收房屋而作出的行政行為，被征收房屋屬于不動產，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年的，人民法院才不予受理。本案最初行政行為作出之日為2003年3月18日，其次為2006年6月15日，其于2018年10月12日提起訴訟主張權利，并未超過期限。2.原審法院在寧夏××自治區人民檢察院對本案的起訴受理實行法律監督中，才于2018年10月12日接收行政起訴狀，但并未出具書面憑證。至送達裁定書之日前，未出具過行政案件受理通知書，更未告知合議庭組成人員。原審法院的案件處理程序違反《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規定。3.原審法院既不立案，又不開庭審理，依職權主動適用訴訟時效的規定，違反《中華人民共和國民法總則》第一百九十三條之規定。故請求本院撤銷原審裁定，指令原審法院依法立案。
 

　　本院經核查上訴人馬生忠在提起本案訴訟時提交的證據材料，其所提訴訟請求涉及的3號批復、02號拆遷裁決、83號通知、87號通知的相關情況為：(一)3號批復系固原市政府基于原固原市建設局呈報的《關于上報的請示》于2003年3月18日對該局作出。該批復的主要內容為：“一、房屋拆遷重置價(基準價)：磚混樓房：500元/平方米……二、臨時安置補助費為：居住用房：3元/月·平方米……三、搬遷補助費為：3元/平方米"。(二)02號拆遷裁決系原固原市建設局于2006年9月1日作出。該拆遷裁決載明的申請人為“固原市市政公司"，被申請人為“馬生忠"。該裁決另載明：“如當事人對裁決不服的，可在接到裁決書之日起60日內申請行政復議或在接到裁決書之日起3個月內向人民法院起訴……"。(三)83號通知系固原市政府于2006年6月15日對“各縣(區)人民政府，市政府各部門、直屬機構，各事企業單位"作出。該通知關于修改調整固原市政府第5號令的部分內容為：“停止執行固原市人民政府第5號令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》中的第十八條……的規定，調整為‘拆遷補償安置的方式只實行產權調換(等價值調換)’;停止執行第十九條……的規定，調整為‘按重置價由有資質的房屋評估中介機構進行評估’;停止執行第二十一條……的規定。"(四)87號通知的名稱為《關于停止執行固原市人民政府的通知》。該通知系固原市政府于2007年7月27日對“各縣(區)人民政府，市直各有關單位"作出。該通知的主要內容為：“一、停止執行固原市人民政府《關于規范房屋拆遷補償的通知》(固政發〔2006〕83號)。二、關于固原城市規劃區征收集體土地地上附著物的原補償標準不變，另行公布。三、本通知自發布之日起執行。"
 

　　本院認為，對于上訴人馬生忠提出的起訴，原審法院以《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款為據裁定不予立案，本案的核心爭議為上訴人提出的起訴是否符合法定起訴條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定的“有具體的訴訟請求"便是法定起訴條件之一。嘉定南翔律師通常認為，“有具體的訴訟請求"主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構成人民法院進行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻須只有一個。此即通常所謂的“一行為一訴"的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基于的事實有異，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機關有效應訴，而且勢必對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正、及時審理及保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權的審判職能作用發揮，還無益于有針對性地促進行政爭議的實質性化解。該原則實為行政訴訟規律使然。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款關于共同作出同一行政行為的行政機關為共同被告的規定及第二十七條關于因同一行政行為產生的必要共同訴訟的規定就典型地體現了這一原則。在無法律規定的情況下，除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮，一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款關于復議機關維持原行政行為的，原行政行為機關和復議機關為共同被告的規定是一種非常例外的行政訴訟制度設置。即便如此，依照《最高人民法院關于適用的解釋》第一百三十五條第一款的規定，原行政行為的合法性仍是審查的重心，復議決定的合法性只是一并予以審查。另需注意的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條關于因同類行政行為產生的普通共同訴訟的規定只是對相互獨立的兩個及兩個以上行政案件的合并審理，而非同一個行政案件。本案中，上訴人提出的前六項訴訟請求系對多個行為提出起訴，明顯有違該原則，構成訴訟請求不具體。但依照《最高人民法院關于適用的解釋》第六十八條第三款的規定，人民法院應當進行必要的指導和釋明，以便協助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個行政案件中恰當確定一個被訴行政行為。原審裁定未顯示原審法院進行了相關指導和釋明，有欠妥當，但從接下來對上訴人所提訴訟請求逐項分析的情況看，此種欠妥并未影響到上訴人訴權的依法合理行使。
 

　　第一項和第三項訴訟請求系針對3號批復和83號通知提出起訴。從本院核查的情況看，3號批復和83號通知是固原市政府對相關單位作出的內部批復，并未直接對特定的公民、法人或其他組織的權利義務產生法律效果，不屬于可訴的行政行為。第二項訴訟請求涉及原固原市建設局作出的02號拆遷裁決。從本院核查的情況看，原固原市建設局于2006年9月1日作出該拆遷裁決時告知了訴權和起訴期限。上訴人對該拆遷裁決提出起訴已遠遠超過當時有效的、修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條關于三個月的起訴期限的規定，且其提交的證據材料未顯示存在超過法定起訴期限的正當理由。由于上訴人已知道該拆遷裁決的內容，其提出的適用二十年的最長訴訟保護期限的主張不能成立。


　　訴訟時效是民事實體法的規定，起訴期限則是《中華人民共和國行政訴訟法》的規定。在法定期限內提起訴訟為法定起訴條件之一，人民法院應當依職權主動審查。原審裁定系以上訴人提起本案訴訟超過法定起訴期限且無正當理由為由，而非上訴人主張的適用了訴訟時效的規定，故上訴人所提原審法院違反《中華人民共和國民法總則》第一百九十三條規定的主張亦不成立。第四項訴訟請求涉及《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款關于行政訴訟附帶審查規范性文件的規定。但進行該種附帶審查的前提條件之一是對行政行為的起訴已符合法定起訴條件。若對行政行為的起訴尚不成立，則對規范性文件的附帶審查也就無所依附。上訴人請求審查83號通知和87號通知即是此種情形。且上訴人對83號通知同時提出起訴和請求進行規范性文件審查，顯然有違法律規定。關于第五項訴訟請求，上訴人提交的02號拆遷裁決、拆遷協議等證據材料顯示，其為被拆遷人，對其承擔補償安置義務的是拆遷人固原市市政公司。


　　無論是固原市政府，還是原固原市建設局，均非拆遷人，亦不存在上訴人上訴所稱固原市政府因征收房屋而作出行政行為的情況，且對于原審法院所作上訴人已領取相應拆遷安置補償款的認定，上訴人在向本院上訴中未予否定，故上訴人請求一并解決安置其居住生活問題顯然缺乏事實根據。第六項訴訟請求為行政賠償訴訟請求。嘉定南翔律師依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規定，存在違法的行政行為是公民、法人或其他組織就其財產權所受損害獲得行政賠償的基本前提。上訴人訴請賠償兩次拆除其國有土地上房屋對其造成的損失，但并未提交證據證明固原市政府、原固原市建設局作出了拆除其房屋的行為，其提交的證據材料亦難以證明該二機關存在拆除其房屋的可能性或是存在該二機關依法應對其他主體拆除其房屋承擔法律責任的可能性，故上訴人所提該項訴訟請求明顯不具備基礎。因此，就上訴人所提六項訴訟請求單個而論，亦均不符合法定起訴條件。上訴人還稱，原審法院存在違反《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條規定的情況。原審法院接到上訴人提交的起訴狀后已進行了審查，且作出不予立案裁定，再結合對上訴人所提訴訟請求的上述分析，故即使上訴人所稱屬實，該有待依法予以完善之處也未對上訴人訴權的依法合理行使產生實質影響，也難以證明其提起本案訴訟符合法定起訴條件。

　　法院裁決：綜上，上訴人馬生忠提出的起訴不符合法定起訴條件，本院對其上訴請求不予支持。原審法院籠統地以超過法定起訴期限為由裁定駁回上訴人的起訴，認定事實及適用法律存在瑕疵，但結果正確，應予維持。嘉定南翔律師依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項、第一百零一條及《最高人民法院關于適用的解釋》第三百三十四條之規定，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。本裁定為終審裁定。

　　“有具體的訴訟請求"主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構成人民法院進行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。“一行為一訴"的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基于的事實有異，人民法院進行合法性審查的范圍、內容、強度等亦不完全一致。關于復議機關維持原行政行為的，原行政行為機關和復議機關為共同被告的規定是一種非常例外的行政訴訟制度設置。因同類行政行為產生的普通共同訴訟的規定只是對相互獨立的兩個及兩個以上行政案件的合并審理，而非同一個行政案件。上海拆遷律師事務所